O tributo que todo candidato confunde — e por quê
Taxas e contribuições de melhoria dividem a mesma prateleira constitucional — ambas aparecem no art. 145, incisos II e III, da Constituição Federal, ambas são tributos vinculados e ambas dependem de alguma atuação estatal para nascer.
É exatamente essa proximidade que transforma o par em favorito da FGV para elaborar questões de primeira fase. Ano após ano, a banca explora a diferença entre os fatos geradores, os limites de cobrança e os princípios que regem cada tributo.
O raciocínio que salva o candidato é simples: taxa nasce de serviço público ou poder de polícia; contribuição de melhoria nasce de obra pública que valoriza imóvel.
Por outro lado, a confusão surge quando a questão traz um enunciado que embaralha os elementos — um município cobra ‘taxa de recapeamento’ ou um estado institui ‘contribuição’ pelo serviço de vigilância sanitária. Saber desfazer o nó conceitual é o que separa o aprovado do reprovado.
Nesse sentido, este artigo constrói o mapa completo do tema: fundamento constitucional, fato gerador de cada tributo, limites de cobrança, jurisprudência do STF e STJ que a FGV cita, e as principais pegadinhas que aparecem nas últimas edições do exame.
Fundamento constitucional: onde tudo começa
O sistema tributário brasileiro distribui as espécies tributárias entre os arts. 145 a 162 da Constituição Federal.
Para o candidato ao Exame de Ordem, o ponto de partida obrigatório é o art. 145, que lista os tributos que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir em comum: impostos (inciso I), taxas (inciso II) e contribuições de melhoria (inciso III).
O Código Tributário Nacional, recepcionado como lei complementar, detalha cada um nos arts. 77 a 82.
A lógica que o constituinte adotou é a da vinculação.
Imposto não depende de qualquer contraprestação estatal específica — o fato gerador é uma situação da vida do contribuinte (ter renda, ser proprietário de imóvel, importar mercadoria).
Taxa e contribuição de melhoria, ao contrário, só existem porque o Estado fez algo: prestou um serviço, exerceu o poder de polícia ou construiu uma obra. Essa vinculação é o coração do tema e o critério que a FGV usa para montar seus enunciados.
“As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. (art. 77, CTN)”
Fato gerador das taxas
A taxa tem dois fatos geradores alternativos, e o candidato precisa dominar os dois. O primeiro é o exercício regular do poder de polícia — a atividade administrativa de fiscalização, limitação e condicionamento de direitos individuais em benefício do interesse público. Alvará de funcionamento, licença ambiental, fiscalização sanitária: onde o Estado fiscaliza, pode cobrar taxa.
O segundo fato gerador é a utilização de serviço público específico e divisível. Específico significa que o serviço pode ser identificado por tipo e por destinatário — não é serviço genérico prestado a toda a coletividade (segurança pública, iluminação pública). Divisível significa que é possível quantificar quanto cada usuário consome.
O serviço de coleta domiciliar de lixo, por exemplo, já foi alvo de Súmula Vinculante do STF exatamente por causa dessa exigência.
⚠ Atenção FGV: Taxa de iluminação pública é inconstitucional (Súmula 670 STF / Súmula Vinculante 41). A iluminação pública é serviço inespecífico e indivisível — não pode ser base de taxa. Para custeá-la, a CF/88 (EC 39/2002) criou a COSIP (Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública), tributo de natureza distinta.
A utilização pode ser efetiva — o contribuinte de fato usa o serviço — ou potencial — o serviço existe, está à disposição e pronto para ser usado, mesmo que o contribuinte não o use. Taxas judiciárias e taxas de licença são exemplos correntes em provas.
Mas há um limite: se o serviço público jamais foi criado ou se a prestação é meramente fictícia, a cobrança é inconstitucional. O STF já assentou que a taxa pressupõe serviço real, não mera promessa administrativa.
Contribuição de melhoria: obra pública + valorização = fato gerador
A contribuição de melhoria tem um fato gerador com dois elementos cumulativos, e esse detalhe é o que a FGV explora com mais frequência: realização de obra pública e valorização imobiliária dela decorrente. Falta um dos dois — não há fato gerador e a cobrança é inconstitucional.
O art. 81 do CTN é direto: 'A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.'
Dois limites, portanto, disciplinam a contribuição de melhoria. O limite global é o custo total da obra — o Estado não pode arrecadar com esse tributo mais do que gastou na obra. O limite individual é a valorização imobiliária específica de cada imóvel — o proprietário não pode ser cobrado além do quanto seu imóvel valorizou. Esses limites são cumulativos: aplica-se o que for menor. A FGV gosta de apresentar situações em que um dos limites é desrespeitado e perguntar se a cobrança é constitucional.
⚠ Atenção FGV: Não existe contribuição de melhoria sem prova individualizada da valorização. Município que cobra ‘contribuição de melhoria por pavimentação’ de todos os imóveis de um bairro, sem demonstrar o quanto cada imóvel valorizou, viola o CTN e a CF. Essa é uma das pegadinhas mais recorrentes da banca.
Outro ponto que a prova explora é a necessidade de edição de lei antes do início da obra, com a publicação do memorial descritivo do projeto, do orçamento, da delimitação da zona beneficiada e dos critérios de rateio. A ausência desse procedimento torna a cobrança inválida — o contribuinte tem o direito de impugnar o valor antes de ser cobrado.
Tabela comparativa: taxa vs. contribuição de melhoria
| Aspecto | Taxa (art. 145, II, CF) | Contribuição de melhoria (art. 145, III, CF) |
| Fato gerador | Exercício do poder de polícia ou utilização (efetiva ou potencial) de serviço público específico e divisível | Realização de obra pública da qual decorra valorização imobiliária |
| Quem paga | O particular que utiliza ou pode utilizar o serviço / está sujeito ao poder de polícia | O proprietário do imóvel valorizado pela obra |
| Base de cálculo | Custo do serviço prestado ao contribuinte (vinculação ao serviço) | Valorização imobiliária obtida — limitada ao custo total da obra (CTN, art. 82) |
| Princípio vinculado | Princípio da referibilidade (serviço deve referir-se ao sujeito passivo) | Princípio da proporcionalidade da valorização |
| Destinação da receita | Custeio do serviço específico que originou a cobrança | Ressarcimento (total ou parcial) do custo da obra pública |
| Serviço público exigido? | Sim — específico e divisível (uti singuli) | Não — o gatilho é a valorização do imóvel, não um serviço |
| Obra pública exigida? | Não | Sim — é pressuposto indispensável |
| Exemplos típicos | Taxa de alvará, taxa de fiscalização ambiental, taxas judiciárias | Contribuição por pavimentação asfáltica, obras de drenagem, parques que valorizam bairros |
| Pegadinha FGV | Taxa não pode ter base de cálculo própria de imposto (Súm. Vinc. 29 STF) | Cobrança sem prova de valorização do imóvel = inconstitucional |
Contexto sistêmico: as cinco espécies e onde taxa e contribuição se encaixam
O STF consolidou o entendimento de que o sistema tributário brasileiro comporta cinco espécies de tributo — a teoria pentapartite —, rompendo com a tripartição originalmente prevista no CTN. A classificação importa para o candidato porque a FGV costuma montar questões que confundem espécies, especialmente quando a nomenclatura legal é enganosa: nem toda ‘contribuição’ é contribuição especial, e nem toda ‘taxa’ cobra serviço público.
As cinco espécies e seus fatos geradores, em síntese:
| Espécie | Fato gerador | Vinculação |
| Imposto | Situação independente de atividade estatal | Não vinculado — vai ao caixa geral |
| Taxa | Exercício do poder de polícia OU serviço público específico e divisível | Vinculado — custeia o próprio serviço |
| Contrib. de melhoria | Obra pública + valorização imobiliária | Vinculado — ressarce o custo da obra |
| Empréstimo compulsório | Guerra/calamidade ou invest. urgente (art. 148 CF) | Vinculado — receita afetada à despesa que o justificou |
| Contrib. especiais | Variado conforme subespécie (social, corporativa, CIDE) | Vinculado à finalidade prevista na CF |
A distinção entre taxa e contribuição especial — em particular a contribuição corporativa (anuidades da OAB, CRM, CREA etc.) — é terreno fértil para questões. Anuidades de conselhos profissionais não são taxas: não têm base de cálculo vinculada ao custo de serviço e sua natureza jurídica foi reconhecida pelo STF como contribuição corporativa, com regime diferente.
Jurisprudência que a FGV utiliza: o mapa das súmulas
A banca FGV não cria enunciados no vácuo — ela ancora as questões de tributário em súmulas do STF e do STJ. O candidato que conhece as principais posicionadas sobre taxas e contribuições de melhoria ganha vantagem decisiva, pois consegue identificar o gabarito mesmo quando o enunciado parece inédito.
No campo das taxas, as mais cobradas são: a Súmula Vinculante 19, que admite a taxa de coleta de lixo domiciliar por ser serviço específico e divisível; a Súmula Vinculante 29, que permite à taxa ter base de cálculo própria de imposto desde que não haja identidade total — a diferença numérica bastará para afastar a inconstitucionalidade; e a Súmula Vinculante 41, que proíbe a taxa de iluminação pública por ser serviço universal e indivisível.
Sobre contribuição de melhoria, a jurisprudência é menos sumulada, mas o STJ tem julgados firmes no sentido de que a cobrança sem edição de lei específica prévia à obra e sem notificação individual do contribuinte com o valor calculado é nula. O candidato deve lembrar ainda que a contribuição de melhoria não pode ser cobrada antes da conclusão da obra — o fato gerador exige obra concluída e valorização já ocorrida, não meramente projetada.
“A taxa, pela utilização de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição, pode ter base de cálculo que guarde relação com a atividade estatal, sem ter identidade com a base de cálculo dos impostos. (STF, Súmula Vinculante 29)”
Como isso cai na prova: análise dos padrões da FGV
A FGV tem um estilo bastante previsível nas questões de espécies tributárias na primeira fase da OAB. O enunciado descreve uma situação fática — um município institui um tributo, um estado cobra pelo serviço X, uma lei prevê cobrança Y — e o candidato precisa enquadrá-la na espécie correta ou identificar a inconstitucionalidade.
Padrões
O primeiro padrão é a troca de nomenclatura: o enunciado chama de ‘taxa’ algo que é, na verdade, imposto ou contribuição. A chave para desfazê-lo é sempre perguntar — existe atividade estatal específica vinculada ao contribuinte? Se sim, pode ser taxa. Se não, provavelmente é imposto. A ausência de especificidade e divisibilidade do serviço é o sinal mais confiável de inconstitucionalidade na questão.
O segundo padrão é o da contribuição de melhoria incompleta: o enunciado descreve uma obra pública e uma cobrança, mas omite ou distorce um dos elementos essenciais — a valorização do imóvel específico, o respeito ao limite global do custo da obra, a lei prévia ou a notificação individual. O candidato que memorizou os dois limites cumulativos do art. 82 do CTN acerta essas questões com segurança.
O terceiro padrão é a confusão entre taxa e tarifa (preço público). Tarifa é receita originária — remunera um serviço prestado em regime de direito privado ou de concessão, não tem natureza tributária e não se submete ao princípio da legalidade tributária. Taxa é tributo — exige lei, obedece à anterioridade, está sujeita ao controle de constitucionalidade. A FGV frequentemente apresenta um serviço público delegado e pergunta se a cobrança é taxa ou tarifa. A resposta depende do regime jurídico do serviço: se prestado diretamente pelo Estado (regime de direito público), é taxa; se prestado por concessionária ou permissionária, em geral é tarifa.
⚠ Regra de ouro para a prova: Toda vez que o enunciado mencionar obra pública + imóvel + cobrança, pense em contribuição de melhoria. Toda vez que mencionar fiscalização, licença, alvará, serviço estatal específico + cobrança, pense em taxa. Se não houver nenhuma dessas conexões com atuação estatal, pense em imposto.
Conclusão
Assim, a tese que organiza o tema para o candidato — e que deve ser a conclusão mental de cada questão sobre o assunto — é esta: tributo vinculado não é sinônimo de contribuição de melhoria, e contribuição de melhoria não é sinônimo de serviço público.
São dois institutos que compartilham a vinculação estatal como traço genérico, mas que divergem radicalmente no fato gerador, na base de cálculo e nos limites de cobrança.
Conhecer com precisão onde termina um e começa o outro é a diferença entre acertar e errar a questão de tributário na primeira fase da OAB.
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