Olá, futuro(a) colega de profissão! Se você está na pegada para a 1ª fase do 46º Exame de Ordem, eu preciso te dizer uma coisa com muita clareza: em Direito Administrativo, a FGV não costuma inventar moda. Ela insiste, repete e volta em alguns conteúdos muito específicos.
E se você identificar o que ela “ama” perguntar, você não apenas ganha tempo, mas garante pontos preciosos com tranquilidade.
Preparei este artigo com três itens fundamentais e recorrentes para que você chegue no dia da prova pronto para gabaritar a matéria. Vamos juntos?
1. Improbidade administrativa: culpa não basta
A Lei nº 8.429/91 (Lei de Improbidade Administrativa) foi drasticamente alterada em 2021, e a FGV tem explorado essa mudança em quase todos os exames. Antigamente, a lei previa que o dano ao erário poderia ser punido na modalidade culposa (negligência, imperícia ou imprudência). Isso acabou.
Anote aí e guarde como um mantra para a vida: SÓ EXISTE IMPROBIDADE SE HOUVER DOLO. SÓ EXISTE IMPROBIDADE SE HOUVER DOLO. SÓ EXISTE IMPROBIDADE SE HOUVER DOLO!
O art. 1º, § 2º, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) diz o seguinte: “Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito”. E o próprio dispositivo deixa claro que esse resultado ilícito é o tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da lei.
É justamente aí que mora o ponto de atenção para o 46º Exame de Ordem.
Tem sido praxe da FGV, apresentar enunciados em que o agente público atua de forma extremamente descuidada, negligente ou imprudente, causando prejuízo expressivo ao erário. Em seguida, pergunta se houve ato de improbidade administrativa.
A resposta, nesses casos, depende de uma pergunta muito simples: houve dolo?
Se o enunciado deixar claro que a conduta foi apenas culposa, não há improbidade administrativa. Não importa se o dano foi grande, não importa se a atuação foi gravemente desidiosa, não importa sequer se houve efetivo prejuízo aos cofres públicos. Sem a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei, não se configura ato de improbidade.
Isso não significa, evidentemente, que a conduta seja irrelevante. O agente pode responder administrativamente, pode responder civilmente e, a depender do caso, pode até sofrer outras consequências jurídicas. O que não se admite, à luz da redação atual da LIA, é enquadrar como improbidade uma conduta meramente culposa.
Por outro lado, se o enunciado indicar a presença de dolo, você deverá verificar se a conduta narrada se enquadra em alguma das hipóteses tipificadas nos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei nº 8.429/1992:
● Enriquecimento ilícito
● Lesão ao erário
● Atentado aos princípios da Administração Pública
Perceba que não basta identificar a má-fé em abstrato. É preciso haver dolo voltado à produção de um resultado ilícito previsto na própria lei.
Ou seja, se a questão descrever essa vontade livre e consciente e, além disso, a conduta se ajustar a um dos tipos legais, aí, sim, será possível falar em improbidade administrativa.
No 46º Exame de Ordem, portanto, o caminho é sempre o mesmo:
1º: verifique se houve dolo.
2º: se não houve vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei, não há improbidade administrativa.
3º: se houve dolo, verifique se a conduta se enquadra em alguma das hipóteses dos arts. 9º, 10 ou 11 da LIA.
2. OAB 46: não há usucapião de bem público
O tema bens públicos é clássico em Direito Administrativo e, na prova do 46º Exame de Ordem, pode ser cobrado a partir de uma lógica bem direta.
1º: Entenda o conceito de bem público.
O artigo 98 do Código Civil (CC) adota um critério objetivo:
“São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”
Ou seja, para saber se um bem é público, você deve olhar para o titular do bem.
Se o bem pertence a uma pessoa jurídica de direito público interno, ele é público. Se não pertence, será bem particular.
E quais são essas pessoas jurídicas de direito público interno? Nos termos do art. 41 do Código Civil, são a União, os Estados, o Distrito Federal, os Territórios, os Municípios, as autarquias, inclusive as associações públicas, e as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Após identificar que o bem é público, o próximo passo é classificá-lo. O art. 99 do CC estabelece que os bens públicos podem ser de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais:
● Bens de uso comum do povo: aqueles à disposição da coletividade em geral, isto é, sua utilização é aberta ao público, a todos, sem destinação individualizada a um órgão ou agente específico. Como são os rios, mares, estradas, ruas e praças.
● Bens de uso especial: edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias. Por exemplo, repartições públicas, prédios administrativos, escolas públicas, hospitais públicos, fóruns e imóveis utilizados diretamente na prestação de atividades administrativas.
● Bens dominicais: aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Em outras palavras, são bens públicos sem afetação pública direta.
O parágrafo único do art. 99 ainda acrescenta que, “não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.”
Então, certos bens vinculados a entidades estatais com estrutura de direito privado poderão, em regra, ser considerados dominicais, salvo disposição legal em sentido diverso.
2º: Compreenda o regime jurídico dos bens públicos.
O art. 100 do Código Civil dispõe: “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.”
Isso significa que os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial não podem ser alienados enquanto estiverem afetados à sua finalidade pública.
Já o art. 101 estabelece: “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.”
Aqui está uma distinção muito importante para a prova: os bens dominicais podem ser alienados, desde que observados os requisitos legais. Estes não são absolutamente inalienáveis.
Em suma:
● uso comum do povo → inalienáveis enquanto mantida essa qualificação
● uso especial → inalienáveis enquanto mantida essa qualificação
● dominicais → podem ser alienados, observadas as exigências legais
Agora,sem dúvida, um dos pontos mais cobrados pela FGV e que pode ser abordado no 46º Exame de Ordem.
O art. 102 do Código Civil é categórico: “Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.”
Aqui não importa se o bem é de uso comum do povo, de uso especial ou dominical. Todos os bens públicos são imprescritíveis.
É exatamente por isso que a banca gosta tanto de construir enunciados com posse prolongada, abandono aparente do bem, utilização econômica por particulares e presença de animus domini. Tudo isso pode até lembrar a usucapião no Direito Civil, mas, se o bem for público, a conclusão correta continua sendo a mesma: não cabe usucapião.
Para você fixar de vez, vamos resolver juntos uma questão discursiva (2º Fase em Direito Administrativo) cobrada no XXV Exame. Eis o teor:
Luiz encontrou um ônibus pertencente a uma autarquia federal abandonado em um terreno baldio e passou a utilizá-lo para promover festas itinerantes patrocinadas por sua empresa. O uso e a posse desse ônibus, com animus domini, vêm perdurando por longo período, de modo que já estariam presentes os requisitos para a usucapião do mencionado bem móvel.
Em razão disso, Luiz procura você para, na qualidade de advogado(a), orientá-lo na regularização e integração do ônibus ao patrimônio da empresa promotora de festas, formulando as indagações a seguir.
A) O ônibus em questão é um bem público? (Valor: 0,65)
B) É possível a usucapião de tal ônibus? (Valor: 0,60)
Para responder, siga o raciocínio:
A) Quem é o dono do bem?
O ônibus pertence a uma autarquia federal. Como a autarquia é pessoa jurídica de direito público interno, o bem é público, nos termos do art. 98 do CC.
Resposta da letra A: Sim, o ônibus é bem público.
B) Quais as características desse bem público?
Sendo bem público, incide sobre ele a regra do art. 102 do CC, segundo a qual os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Resposta da letra B: não, não é possível a usucapião do ônibus.
Repare queo abandono do veículo, a posse prolongada e o animus domini não mudam a natureza jurídica do bem. Se o bem pertence a pessoa jurídica de direito público interno, ele continua sendo bem público e, por isso, não pode ser usucapido.
Então, tenha como mantra enraizado para sempre na cabeça: bens públicos NÃO podem ser adquiridos por USUCAPIÃO. Não há exceções!
BENS PÚBLICOS NÃO PODEM SER ADQUIRIDOS POR USUCAPIÃO!
Por fim, vale lembrar o art. 103 do Código Civil, segundo o qual “o uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem”.
Isso significa que o uso de determinados bens públicos pode ser livre ou sujeito a remuneração, a depender da disciplina legal aplicável. Embora esse ponto apareça menos do que a imprescritibilidade em prova, ele completa o regime jurídico básico dos bens públicos previsto no CC.
Dito isso, repito resumidamente o caminho que você deve seguir:
1º Verifique quem é o titular do bem;
2º Identifique se ele é bem público ou particular, nos termos do art. 98;
3º Classifique o bem conforme o art. 99;
4º Aplique a consequência jurídica correspondente: alienabilidade, imprescritibilidade e regime de uso.
3. Responsabilidade Civil do Estado: Objetiva para a Vítima, Subjetiva na Ação Regressiva
O terceiro tema é outro campeão de prova: Responsabilidade Civil do Estado.
Aqui a FGV gosta, sobretudo, de explorar uma distinção que parece pequena, mas vale a questão inteira: a diferença entre a relação vítima x Estado e a relação Estado x agente público.
Vamos ao texto constitucional para gabaritar o assunto no 46º Exame de Ordem!
O art. 37, § 6º, da Constituição Federal dispõe: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”.
Esse dispositivo consagra a responsabilidade objetiva do Estado, fundada na Teoria do Risco Administrativo.
De acordo com essa teoria, para a vítima obter indenização do ente estatal ou da pessoa jurídica prestadora de serviço público, não se exige prova de dolo ou culpa do agente. Basta demonstrar:
● Fato;
● Dano; e
● Nexo causal
Em outras palavras, os requisitos/pressupostos mínimos da responsabilidade civil objetiva são: FATO + DANO + NEXO CAUSAL
Só que a FGV normalmente mistura essa “primeira fórmula” com uma segunda disposição: depois que o Estado indeniza a vítima, pode propor ação de regresso contra o agente causador do dano.
E é aqui que muita gente erra.
Porque, na ação regressiva, a responsabilidade do agente público é subjetiva. O próprio art. 37, § 6º, da Constituição, na sua parte final, preserva o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa.
Então, a fórmula completa contém as duas relações jurídicas distintas, também chamada de Tese da “Dupla Garantia” pelo STF (Tema 1237):
1º: Relação Vítima vs. Estado (Responsabilidade Objetiva): Se um motorista da viatura da PM bate no seu carro, você processa o Estado. Para ser indenizado, você só precisa provar:
● O ato administrativo (a batida);
● O dano sofrido;
● O nexo causal entre eles.
Atenção: Não precisa provar que o policial foi imprudente.
2º: Relação Estado vs. Agente (Ação de Regresso – Responsabilidade Subjetiva): Após pagar a vítima, o Estado vai atrás do agente. Aqui, o jogo muda: o ônus da prova é do Estado, que deve provar:
● Ato, dano e nexo;
● Dolo ou Culpa do agente.
46º Exame de Ordem: Questão para Fixação
Para melhor compreensão, seguimos para a resolução de uma questão objetiva (1ª Fase da OAB) do XLIII Exame (2025). Confira:
Rodrigo agrediu fisicamente seu desafeto Afonso, quando estava no exercício de suas atribuições como servidor público do Estado Alfa, em decorrência de uma desavença entre eles, no momento em que realizava atendimento ao público.
Em razão dos danos sofridos, Afonso ajuizou ação de responsabilidade civil em face do mencionado ente federativo. Depois do trânsito em julgado da sentença condenatória ao pagamento da quantia indenizatória de R$ 20.000 (vinte mil reais), o Estado Alfa ajuizou ação de regresso em desfavor de Rodrigo, com vistas a obter o ressarcimento do erário.
O então agente público foi citado na última segunda-feira, motivo pelo qual ele procurou você, como advogado(a), para a realização da sua defesa no respectivo processo.
Assinale a opção que indica, corretamente, a orientação jurídica que você prestou e que deve constar da contestação na ação de regresso em que Rodrigo é o demandado.
A) A responsabilidade civil do Estado é objetiva, com base na teoria do risco integral, enquanto a de Rodrigo, apesar de objetiva, com base na teoria do risco administrativo, admite a discussão acerca do elemento subjetivo.
B) A responsabilidade civil é objetiva, com base na teoria do risco administrativo, tanto para Rodrigo quanto para o Estado Alfa, motivo pelo qual a peça de defesa deve se restringir a indicar eventuais causas excludentes do nexo de causalidade.
C) A responsabilidade civil é subjetiva na situação de Rodrigo, sendo necessária a demonstração de dolo ou culpa na ação de regresso em questão, a qual foi ajuizada em decorrência da condenação do Estado fundada em sua responsabilização objetiva, com base na teoria do risco administrativo.
D) A responsabilidade civil é subjetiva tanto para Rodrigo quanto para o Estado, com base na teoria do risco administrativo, admitindo, contudo, a discussão do elemento subjetivo em ambas as hipóteses, que é imprescindível para fins de romper o nexo de causalidade.
A alternativa C está correta, pois:
● O Estado responde objetivamente;
● O agente só responderá subjetivamente, isto é, será necessário comprovar, na ação de regresso, dolo ou culpa (CF/88, art. 37, § 6º).
● É o entendimento majoritário e consolidado na doutrina (Maria Sylvia Di Pietro; Celso Antônio Bandeira de Mello);
● O STF (Tema 1237) reforça essa posição.
Análise das demais alternativas:
A) é incorreta: A responsabilidade do agente não é objetiva, mas sim subjetiva (depende de dolo ou culpa).
B) é incorreta: Erra ao afirmar que a responsabilidade do servidor também é objetiva; não é, exige elemento subjetivo.
D) é incorreta: Equivoca-se ao afirmar que a responsabilidade do Estado também depende de subjetividade, quando é objetiva.
Perceba que a banca não está apenas perguntando se o Estado responde ou não. Ela quer saber se você domina a mudança de regime jurídico quando a análise sai da relação externa e entra na relação interna.
4. Resumo para o 46º Exame de Ordem
Para condensar todo o conteúdo, guarde em três ideias-chave:
● Na improbidade administrativa, cobra-se atualização legislativa. Não basta dano ao erário, não basta gravidade da conduta, não basta culpa grave. A redação atual da Lei nº 8.429/1992 exige dolo, entendido como vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.
● Nos bens públicos, cobra-se natureza jurídica do titular do bem. Se o bem pertence a pessoa jurídica de direito público. Logo, é bem público. E, sendo bem público, não pode ser adquirido por usucapião. Não importa o tempo da posse (é imprescritível), não importa o abandono fático, não importa a dramaticidade do enunciado.
● Na responsabilidade civil do Estado, cobra-se a distinção entre duas relações jurídicas. Para a vítima, a responsabilidade do Estado é objetiva. Para a ação regressiva do Estado contra o agente, a responsabilidade é subjetiva, com necessidade de demonstração de dolo ou culpa.
Vale a leitura!
Não vá para a prova sem ler, com atenção, estes dispositivos:
Lei nº 8.429/1992, art. 1º, § 2º:
“Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.”
Código Civil, art. 98:
“São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”
Código Civil, art. 102:
“Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.”
Constituição Federal, art. 37, § 6º:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Esses quatro dispositivos, lidos com calma e entendidos dentro da lógica correta, resolvem um número enorme de questões da FGV em Direito Administrativo.
46º Exame de Ordem: Conclusão
Identificar esses padrões é a chave para transformar seu estudo para o 46º Exame de Ordem. O foco no que realmente cai é o que separa quem estuda muito de quem estuda com estratégia para ser aprovado.
Lembre dos 3 mantras:
SÓ EXISTE IMPROBIDADE SE HOUVER DOLO!
BENS PÚBLICOS NÃO PODEM SER ADQUIRIDOS POR USUCAPIÃO!
A RESPONSABILIDADE DO ESTADO PERANTE A VÍTIMA É OBJETIVA, MAS A AÇÃO REGRESSIVA CONTRA O AGENTE EXIGE DOLO OU CULPA.
Mas não pare por aqui, amigo(a). Convido você para a nossa Revisão Final Gratuita, que começa no dia 19 de abril.
Teremos aulas diárias focadas exclusivamente no “filé” do que a banca vai cobrar. É o passo final para garantir a sua carteira vermelha.
Grande abraço e bons estudos!
Conte com o meu apoio,
Professor Igor Maciel
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